Pengujian Konstutisionalitas Peraturan Pmerintah Penggati Undang-Undang (PERPU)

Konsep stufenbau yang diterapkan oleh Hans Kelsen merupakan suatu sistem yang berlaku dalam praktek ketatanegaraan di berbagai negara, Indonesia tentunya. Konsep atau teori yang dikemukakan oleh Hans Kelsen mengajukan akan diperlukannya suatu jenjang atau hierarki dala perundang-undangan. Dia mengemukakan bahwa suatu peraturan atau undang-undang tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lain, demikian juga tidak boleh bertentangan dengan norma hukum dasar atau peraturan yang kedudukannya lebih tinggi. Konsep dari Hans Kelsen mengenai stufenbau theory ini kemudian di kembagkan lebih dalam lagi oleh muridnya yang bernama Hans Nawiasky yang kemudian mengklasifikasi menjadi 4 norma, yakni :

1.      Staatsfundamentalnorm atau staasgrundnorm, yaitu norma fundamental, norma dasar dalam suatu negara.

2.      Staatsgroundgezetz, yaitu norma hukum dasar negara, aturan pokok negara, atau konstitusi.

3.      Formell gesetz atau gesetzesrechts, yaitu norma hukum tertulis, undang-undang, atau norma hukum kongkrit.

4.      Verordnung atau autonome satzung, yaitu aturan pelaksana dan aturan otonom.

Jika ditinjau dari mekanisme stufenbau diatas, teori ini diatur oleh Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang lebih jelas lagi tersirat dalam Pasal 7. Yakni :

1.      Undang-Undang Dasar 1945

2.      Undang-Undang / Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU)

3.      Peraturan Pemerintah

4.      Peraturan Presiden

5.      Peraturan Daerah

Teori inilah yang menjadi perenungan penulis untuk lebih meninjau lagi peranan Mahkamah Konstitusi sebagai suatu lembaga pengawal konstitusi (the guardian of constitution) sebagai suatu mekanisme check and balances atau teori pemisahan kekuasan sebagai suatu kekuasaan judikatif. Pasal 24 C UUD 1945 memberikan kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi yang salah satunya adanya menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar  Negara Indonesia 1945.

Suatu contitutional review harus dibedakan dengan judicial review. Constitutional review selain dapat dilakukan oleh hakim dapat juga dilakukan oleh lembaga yang diberikan kewenangan oleh undang-undang dasar untuk melakukannya. Constitutional review objeknya adalah menyangkut kepada pengujian konstitusionalitasnya yaitu pengujian terhadap undang-undang dasar. Sedangkan judicial review hanya menyangkut kepada legalitas peraturan dibawah undang-undang dasar terhadap undang-undang. Jika dikatikan dengan Pasal 24 C Undang-Undang Dasar 1945, Mahkamah Konstitusi diberikan kewenangan untuk melakukan constitutional review bukan melakukan judicial review. Kewenagan inilah yang menjadi suatu dasar bagi Mahkamah Konstitusi untuk mengawal konstitusi Indonesia. Suatu lembaga yang lahir akibat amandemen ke-3 Undang-Undang Dasar 1945, dan diberikan kewenangan khusus untuk dapat menguji konstitusionalitas apakah suatu undang-undang bertentangan dengan norma hukum dasar atau undang-undang dasar atau tidak? Jika memang dalam undang-undang tersebut bertentangan dengan undang-undang dasar maka Mahkamah Kontitusi memberikan keputusan yang mempunyai kekuatan hukum yang tetap dan tidak ada jalan lagi untuk dapat dimohonkan untuk diuji materiilkan kembali.

Inilah yang menjadi pertanyaan penulis dikemudian selanjutnya. Apakah suatu undang-undang yang dikeluarkan oleh suatu lembaga yang khusus jika terjadi keadaan darurat dalam suatu negara dpat diuji matreriilkan oleh Mahkamah Konstitusi sebagai suatu mekanisme yang saling check and balances? Undang-undang Dasar 1945 memberikan kewenangan khusus kepada lembaga eksekutif dalam hal ini presiden, untuk mengeluarkan suatu Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang sebagai suatu tindakan hukum khusus yang mengeyampingkan hukum-hukum yang berlaku pada saat itu. Kewengan ini dapat dilihat dari bunyi Pasal 22 (1) Undang-Undang Dasar 1945 yang berbunnyi :

                                    “Dalam hal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah pengganti Undang-Undang.”

Pasal ini merupakan suatu noodvervordeningsrecht presiden untuk mengeluarkan suatu peraturan pemerintah pengganti undang-undang guna menyelematkan kondisi negara yang mengalami kedaruratan sehingga harus dikeluarkannya Perpu untuk menjaga keselamatan negara. Menurut  penulis ada 2 hal yang harus dicermati dalam porses pemberlakuaan perpu ini yakni :

1.      Jika dilihat dari kewenangan yang diberikan oleh Pasal 5 dan 20 UUD 1945, undang-undang adalah produk hukum hasil persetujuan Presiden dan DPR. Namun ada keistimewaan perpu ini yang dikeluarkan tanpa perlu adanya persetujuan kedua lembaga negara tersebut, namun hanya oleh satu lembaga negara saja yakni presiden. Perpu ini merupakan suatu produk hukum yang mengeyampingkan Dewan Perwakilan Rakyat dalam pembentukannya. Tanpa adanya persetujuan dari DPR, perpu dapat dikeluarkan langsung oleh Presiden. Namun secara mekanismenya untuk melakukan suatu sistem yang mengawasi dan menyeimbangi, DPR diberikan kewenangan oleh undang-undang dasar untuk melakukan persetujuan apakah perpu ini dapat dijadikan undang-undang jika keadaan negara sudah normal kembali.

2.      Yang kedua adalah penafsiran yang dilakukan oleh presiden apakah sudah terjadi kegentingan yang memaksa, keadaan darurat sehingga harus dikeluarkannya perpu tersebut. Bisa saja presiden mengeluarkan perpu tidak sesuai dengan hal kegentingan yang memaksa tersebut, tetapi dikeluarkannya perpu tersebut demi tujuan politiknya.

Menurut Jimly Asshiddiqie ada 5 hal penting dalam Pasal 22 Undang-undang Dasar 1945.  Pertama adalah bentuk perpu tersebut adalah peraturan pemerintah (PP), dalam kegentingan PP tersebut dapat dipakai untuk menuangkan ketentuan-ketentuan yang dituangkan dalam undang-undang. Kedua adalah mengenai penamaan, Perpu mirip atau serupa dengan Undang-Undang dalam Konstitusi RIS 1949 dan Undang-Undang Dasar Sementara 1950. Ketiga menurut Jimly “kegentingan memaksa” tidak dapat dicampurkan dengan “keadaan berbahaya”. Dalam hal kegentingan memaksa terdapat kegentingan darurat atau emergency yang membarikan alasan kepada Presiden unutk dikeluarkannnya Perpu. Keempat adalah kedudukan Perpu yang sederajat dan setingkat dengan undang-undang, namun namanya saja yang berbeda. Kelima ada dua bahasan, yang pertama yakni pembatasan mengenai masa berlakunya perpu tersebut, dan kedua adalah siapa yang diberikan kewenangan untuk mencabut Perpu ( Pasal 22 ayat 3 Undang-Undang Dasar 1945).

Jelas bahwa perpu adalah suatu sistem dan mekanisme dalam ketatanegaran Indonesia dalam menghadapi situasi yang membahayakan suatu negara, dan harus secara cermat dan cepat harus ditangganpi dan diatasi oleh presiden. Dalam pasal 7 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 kedudukan Perpu dibawah Undang-Undang dasar 1945 dan setara atau setingkat dengan undang-undang. Secara tersirat adalh perpu ini merupakan undang-undang namun bentuknya saja peraturan pemerintah, karena yang mengeluarkannya adalah pmerintah yakni presiden. Suatu norma hukum yang baru tentunya akan mengakibatkan suatu status hukum baru, hubungan hukum baru, dan akibat hukum dari norma hukum tersebut. Menilai dari segi muatan perpu tersebut adalah suatu peraturan pemerintah yang dikeluarkan oleh presiden namun isinya tetap saja adalah undang-undang. Jika memang perpu ini setingkat dengan undang-undang seharusnya dengan adanya mekanisme check and balances harus ada lembaga negara lain yang bisa mengawasi perpu ini bersama DPR. Untuk itulah diperlukan adanya Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga pengawal konstitusi untuk diberikan kewenangan oleh Undang-Undand Dasar 1945 untuk dapat menguji materilkan perpu. Berikut ini adalah alasan penulis mengapa perpu harus dapat diuji materilkan oleh Mahkamah Konstitusi :

1. Pada dasarnya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang merupakan norma hukum baru. Dalam prakteknya merupakan hasil kreasi seni hukum dari seorang Presiden, namun isi dari tubuh Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang tersebut merupakan undang-undang. Jadi dikatakan pakainnya adalah Perpu, namun badannya dibalik pakaian itu tetap saja sebuah undang-undang. Dikarenankan isinya adalah undang-undang maka sewajarnya diberikan kewenagan untuk Mahkamah Konstitusi menguji Perpu.
2. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang merupakan hukum darurat, yang sah dan berlaku dalam keadaan darurat untuk menyelamatkan suatu negara. Jika keadaan darurat ini sudah kembali normal, disinilah dituntuk peran aktif Dewan Perwakilan Rakyat untuk dapat berbijaksana dan berwibawa apakah Perpu tersebut akan menjadi undang-undang yang baru atau harus dicabut. Yang menjadi polemik adalah mampukah DPR menyelesaikan Perpu tersebut untuk dijadikan undang-undang yang baru atau dicabut. Dan berapa lamakah waktu yang harus digunakan oleh DPR? Jangan menjadikan alasan untuk mengulur-ulurkan waktu. Lalu apa yang seharusnya dilakukan DPR jika Perpu tersebut tidak disahkan menjadi undang-undang atau tidak pula di cabut? Untuk itulah diperlukan Mahkamah Konstitusi untuk mencegah kealpaan Dewan Perwakilan Rakyat dalam menanggapi persoalan Perpu tersebut.
3. Jika dikemudian hari terjadi suatu Perpu dibuat dan dikeluarkan oleh Presiden, dan pada kenyataanya isi Perpu tersebut yang notabenenya adalah undang-undang mejadi suatu senjata bagi Presiden untuk menggolkan kepentingan poltiknya dengan bermaksud melanggar Undang-undang Dasar, norma-norma dan kaidah-kaidah yang berlaku dalam masyarakat dan ternyata Dewan Perwakilan Rakyat tidak bisa memecahkan polemik tersebut maka haruslah dirancangkan suatu solusi yakni lembaga negara yang bersama-sama dapat membantu memecahkan persoalan tersebut. Maka sebaiknya Mahkamah Konstitusi diberikan  hak dan kewenangan untuk dapat menguji materiilkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang.

Mengenai tentang penguji materiilan Perpu oleh Mahkamah Konstitusi penulis mengajak pembaca melihat pendapat Jimly:

            “karena pada dasarnya Perpu itu memiliki derajat atau kekuatan yang sama dengan undang-undang, maka DPR harus secara aktif mengewasi baik penerapan maupun pelaksanaan Perpu itu di lapangan jangan sampai bersifat eksesif dan bertentangan dengan tujuan awal yang melatar belakanginya. Dengan demikian Perpu itu harus dijadikn sengai objek pengawasan yang ketat oleh DPR sesuai dengan tugasnya dalam bidang pengawasan. Persoalan selama ini adalah selama dalam pengawasan DPR-RI Perpu itu tidak dapat dinilai atau diuji oleh lembaga peradilan yang dalam hal ini dikatakan Mahkamah Konstitusi. Secara sepintas dpat dikatakan bahwa selama produk hukum tersebut berbentuk Perpu dan belum menjadi Undang-Undang, upaya control Perpu ini masih dalam kewenagan DPR, dan belum menjadi kewenagan Mahkamah Konstitusi. Apabila mendapat Persetujuan dari DPR dan berubah status menjadi Undang-Undang barulah Undang-Undang eks Perpu tersebut dapat diuju oleh MK.

            Namun demikian, jika misalnya ditetapnya Perpu itu oleh Presiden sungguh-sungguh bersifat sewenang-wenang, dan kesewenangan itu ternyata menimbulkan korban ketidakadilan yang serius, apakah Mahkamah Konstitusi harus menuggu lama sampai setahun sampai Perpu yang diajukan oleh Presiden mendapat persetujuan oleh DPR sebagaimana mestinya? Sangatlah penting pengembanga pengertian bahwa Perpu itu sebenarnya secara material adalah Undang-undang juga, hanya bentuknya bukan undang-undang. Bajunya Peraturan Pemerintah, tetap isinya adalah undang-undang, yaitu undang-undang dalam art material atau wet in materiele in zin.  Dengan demikian Perpu itu sebagai undang-undang dalam arti material dapat saja diuji konstitusionalitasnya oleh Mahkamah Konstitusi sebagaimana mestinya”.

Menurut pendapat Daniel Yusmic Foekh Perpu bisa diuji Materilkan oleh Mahkamah Konstitusi:

1.            Selama ini praktik penggunaan Perpu hanya didasarkan pada kewenagan subjektif Presiden semata dan tidak ada ukuran baku apa yang dimaksud dengan “kegentingan yang memaksa”, maka untuk mengantisipasinya penyalahgunaan kewenagan ssubjektif Presiden, sebaiknya Presiden baru menetapkan Perpu pada saat terjadi keadaan bahaya sebagaimana dalam Pasal 12 UUD 1945.

2.            Karena Perpu digunakan pada sat terjadinya keadaan bahaya, maka Perpu dimasukkan dalam rumpun peraturan darurat.

3.            Sebelum Presiden menetapkan Perpu, terlebih dahulu atau setidak-tidaknya pada saat bersamaan Presiden memproklamirkan keadaan bahaya (darurat).

4.            Seperti tujuan dari hukum tata negara darurat agar secepatnya kembali kedalam keadaan normal, maka persetujuan DPR harus dimaksudkan untuk membatasi masa berlaku (daya laku) Perpu.

5.            Dalam memberikan persetujuan sebaiknya yang diperhatikan adalah bentuk hukum Perpu tidak boleh diubah menjadi undang-undang. Demikian pula dengan judul Perpu harus tetap sama.

6.            Apabila Perpu tidak diterapkan pada saat negara berada dalam kedaan bahaya (darurat) maka fungsi Mahkamah konstitusi sebagai pengawal konstitusi (the guardian of constitution), dpat melakukan perngujian terhadap Perpu. Sebaiknya kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk menilai dan menguji hanya mengenai “kegentingan memaksa” tidak menguji proses pembentukan dan norma yang terkandung di dalamnya. Penilaian Mahkamah Konstitusi ini sesuai dengan negara-negara yang menganut hukum tata negara darurat yang dilakukan Presiden dapat dinilai oleh hakim dan sejalan dengan prinsip konstitusi yang dianut dalam UUD 1945. untuk itulah Mahkamah Konstitusi harus merumuskan kembali apa yang dimaksud dengan “kegentingan yang memaksa” diesuaikan dengan dinamika kehidupan ketatanegaraan Indonesia sekarang.

Dinamika dan praktek ketatanegaraan yang beragam dan bermacam-macam, menimbulkan banyaknya argumentasi-argumentasi juga pendapat-pendapat dari ahli-ahli hukum dalam menanggapi Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPU). Yang menjadi persoalan sekarang adalah jika perpu tersebut dikeluarkan bukan karena adanya hal kegentingan memaksa, darurat, melainkan hanya menjadi suatu alat bagi presiden dalam melakukan kepentingan politiknya. Lalu masa berlakunya Perpu tersebut, apakah perpu tersebut tetap berlaku jika keadaan negara sudah kembali normal? Atau menunggu adanyab persetujuan dari DPR sampai menjadi Undang-undang. Dan selam menunggu persetujaun tersebut dari DPR perpu tersebut tetap berlaku? Jika persetujuan tersbur memerlukan waktu bertahun-tahun lalu lembaga negara manakah yang dapat ditunjuk untuk dapat mengawal perpu tersebut agara tidak menyalahi atau melanggar undang-undang dasar dikemudian hari? Lalu lembaga negara manakah yang berhak menguji materiilkan dan menyatakan bahwa perpu tersebut jika memang pada kemudian hari adanya korban ketidakadila dikarenakan perpu ini. Jika memang sudah sewajarnya seperti itu, sudah layaknya Mahkamah Konstitusi diberikan kewenangan untuk menguji konstitusionalitas perpu sebagai suatu mekanisme check and balances juga sebagai lembaga pengawal konstitusi. Karena pada dasarnya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang ini adalah suatu undang-undang namun bentuknya saja yang berbeda karena dikeluarkan oleh pemerintah dalam hal ini Presiden.

“ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang isinya adalah undang-undang dalam arti materiil, covernya saja yang berbeda yakni peraturan pemerintah.”